地方政府專項債券是落實積極的財政政策，穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板的重要舉措，2014 年修訂后的《預(yù)算法》和國務(wù)院 43 號文《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》首次提出地方政府可以通過發(fā)行一般債券和專項債來籌集資金，明確了地方政府可以適度舉債。由此，拉開了我國地方政府發(fā)行專項債券的序幕。近年來，地方政府專項債券（下稱“專項債”）已成為地方政府進行項目建設(shè)的重要資金來源，其規(guī)模迭創(chuàng)新高，從2015年的907億元增長至2022年的超4萬億元。
根據(jù)近幾年專項債申報工作慣例，省財政廳每年組織3-4次左右評審，通過對項目的前期資料、項目成熟度、項目投資、收益及自平衡等情況的綜合審查，確定入庫項目。
為提高申報工作質(zhì)量和成功率，項目單位要借助專業(yè)機構(gòu)的力量，對項目申報的前置條件、收益結(jié)構(gòu)及合法合規(guī)性等方面提供咨詢評估等服務(wù)，開拓工作思路，創(chuàng)新申報方式。作為第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)，在與項目單位溝通、編制專項債項目申報資料時應(yīng)注意以下問題:
一、項目選擇
1.項目必須滿足“具備一定收益的公益性項目”的發(fā)行條件；
即：公益性項目自身具有收益，收益能夠償還債券的本息（具有一定的經(jīng)營性）。按照《財政部發(fā)展改革委人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)〔2010〕412號）規(guī)定，“公益性項目”是指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項目。
2.優(yōu)先支持重大項目和在建項目
2022年7月14日，財政部召開2022年上半年財政收支情況新聞發(fā)布會，會上要求各地將專項債券資金優(yōu)先用于支持納入國家“十四五”規(guī)劃《綱要》和重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點項目，堅決不“撒胡椒面”。
3.研究專項債券支持領(lǐng)域
省財政廳每年下發(fā)文件，明確專項債支持范圍，篩選項目應(yīng)屬于專項債支持領(lǐng)域。如《安徽省財政廳關(guān)于開展2021年專項債項目評審入庫工作的通知》（皖財債〔2021〕24號）指出，新增專項債券資金重點用于國務(wù)院常務(wù)會議確定的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域；《安徽省財政廳關(guān)于做好2022年政府專項債券項目儲備工作的通知》（皖財債〔2022〕 118號）指出，新增專項債券資金優(yōu)先支持在建項目后續(xù)融資，重點用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略、保障性安居工程等領(lǐng)域。
4.嚴格新增專項債券使用負面清單
《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預(yù)〔2020〕94 號）指出，嚴禁將新增專項債券資金用于置換存量債務(wù)，決不允許搞形象工程、面子工程。新增專項債券資金依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、單位運行經(jīng)費、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息等，嚴禁用于商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目、企業(yè)補貼等。同時，堅持不安排土地儲備項目、不安排產(chǎn)業(yè)項目、不安排房地產(chǎn)相關(guān)項目。
《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于組織申報2023年地方政府專項債券項目的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕873號）指出地方政府專項債券資金投向領(lǐng)域禁止類項目清單，如：
通用禁止：樓堂館所、形象工程和政績工程、房地產(chǎn)等其他項目；
高風(fēng)險地區(qū)禁止：城市軌道交通；除衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老托育以外的其他社會事業(yè)；除供排水、供熱、供氣以外的其他市政基礎(chǔ)設(shè)施項目；除公共服務(wù)信息化以外的其他新型基礎(chǔ)設(shè)施項目；棚戶區(qū)改造新開工項目。
專項債申報項目應(yīng)避開禁止類項目清單。
二、準備申報材料
項目申報材料包括：
1.項目實施方案，以及其他必需的佐證資料；
2.會計師事務(wù)所出具的項目財務(wù)評估報告；
3.律師事務(wù)所出具的項目法律意見書；
4.項目事前績效評估綜合評分得分表。
三、項目入庫評審規(guī)則
專項債項目評審要點分為前置條件和評分要點，凡項目不符合前置條件的，即視為評審不通過（實行一票否決）；如符合前置條件，則按照評分要點進行評審；每項要點設(shè)置評分標準，評審人員根據(jù)項目情況進行打分。
編制項目申報材料時，要明確區(qū)分項目的前置條件和評分要點，如“一定收益的公益性”就是項目申報的前置條件；而項目收益對債券本息覆蓋情況、項目收入和成本的合理性、項目用地手續(xù)既是前置條件，又是評分要點。
1.項目申報前置條件
（1）項目應(yīng)為有一定收益的公益性項目；
（2）項目符合專項債重點支持領(lǐng)域，不屬于財政部投向領(lǐng)域禁止類項目；
（3）具備立項批復(fù)、可研報告及批復(fù)、環(huán)評報告及批復(fù)、用地審批文件，且均需加蓋相關(guān)單位公章；
（4）項目收益應(yīng)覆蓋債券本息，覆蓋債券本息倍數(shù)不低于1.2倍；
（5）項目已落實資本金且資本金來源合規(guī)，資本金比例不低于《國務(wù)院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）相關(guān)規(guī)定；
（6）項目收入、成本應(yīng)合規(guī)、合理：如項目收入中財政運營補貼收入+土地出讓收入大于50%的視為不具備發(fā)債條件；
（7）申報當(dāng)年應(yīng)明確要有發(fā)債需求；
（8）項目計劃開工時間距申報時間不能過長，最好在3個月以內(nèi)；
（9）實施方案應(yīng)完整，方案應(yīng)包括投資概算、收入預(yù)測、運營成本測算、還款保障措施、風(fēng)險管理措施等內(nèi)容；
（10）項目申報材料應(yīng)含項目的績效目標申報表、事前績效評估表、事前績效評估報告。
2.項目申報評分要點
（1）項目建設(shè)方案完備、明確性；
（2）項目是否為可市場化融資的項目；
（3）項目建設(shè)內(nèi)容是否包含過多比例的安置房、市政道路等建設(shè)內(nèi)容；
（4）項目事前績效評估內(nèi)容的完整性和合理性；
（5）項目績效目標的合理性；
（6）項目投資建設(shè)概算表的建設(shè)內(nèi)容是否有重大遺漏和超范圍、項目投資建設(shè)費用有無明細構(gòu)成、項目投資建設(shè)費用是否合理；
（7）運營成本測算方面：是否編制運營成本測算表、運營成本有無明細構(gòu)成、運營成本有未測算債券付息、債券利息是否在規(guī)定區(qū)間、是否測算債券發(fā)行費用、運營成本是否合理；
（8）項目收入測算：項目自身是否有一定收益、收入測算表是否列明收入類型、測算依據(jù)、測算過程、收費單價和數(shù)量等；
（9）風(fēng)險管理：債券還款保障措施是否具有明確完備以及針對項目建設(shè)、運營與投資資金使用過程中的各種情形制定風(fēng)險管理措施；
（10）收益與融資平衡情況：項目收益是否能保證債券資金按時還本付息；
（11）資金管理：對項目資金（含債券資金）的流入流出是否有相應(yīng)的管理方案。
四、注意事項
1.專項債券期限與項目期限相匹配
根據(jù)《關(guān)于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫〔2020〕36號）文件精神，地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。項目申報時，根據(jù)項目預(yù)期運營、收益情況，合理確定債券期限；
2.立項批復(fù)、可研批復(fù)明示為政府投資項目；
3.項目申報材料要件齊全
項目申報材料組合成冊后，要系統(tǒng)檢查，保證材料完整合一，如材料是否缺項；申報入庫項目名稱應(yīng)與立項名稱是否一致；實施方案建設(shè)內(nèi)容與立項/可研批復(fù)內(nèi)容是否一致；可研報告是否加蓋可研編制單位公章；項目實施方案是否蓋同級政府主管部門和財政部門公章；
4.根據(jù)項目所屬區(qū)域、行業(yè)、類型等因素，可采取同類項目集合方式發(fā)行；申報時可以將有收益的小型項目“同類打包”申報，或?qū)⒓児骓椖颗c有收益的項目“關(guān)聯(lián)打包”申報，但不能強制打包，以免影響項目申報通過率；
5.收益挖掘要遵循以下原則：
（1）相關(guān)性原則（收入來源于項目自身）；
（2）直接性原則（收入來源于項目建設(shè)內(nèi)容）；
（3）可衡量原則（收入有參考依據(jù)或標準）。
綜上所述，第三方專業(yè)咨詢機構(gòu)應(yīng)加強相關(guān)文件收集、學(xué)習(xí)，在專項債項目資料編制過程中，合理選擇項目、準備申報材料，增加項目申報成功通過率，推進財政體制改革、促進債券市場建設(shè)。
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